PARECER/CJ Nº 2.434, DE 17 DE ABRIL DE 2001

Em, 17 de abril de 2001.

Aprovo. Publique-se.

ROBERTO BRANT

REFERÊNCIA : Processo/nº 35432.49977/89. Comando nº 277473.

INTERESSADO : WALDEMAR RODRIGUES DE OLIVEIRA.

ASSUNTO : Aposentadoria Excepcional de Anistiado.

Ementa: Aposentadoria Excepcional de Anistiado. Revisão Ex Officio. Decadência. art. 54 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

1. Trata-se de processo versando acerca da regularidade do benefício excepcional de anistiado concedido ao Sr. Waldemar Rodrigues de Oliveira, em 26 de agosto de 1992.

2. Em 27 de dezembro de 1989, o segurado protocolou requerimento junto ao Posto de Benefício de Santos visando a concessão do benefício da Lei nº 6.683/79, com base no despacho do Ministro do Trabalho, publicado no DOU de 4 de dezembro de 1989, que reconheceu sua condição de anistiado.

3. O serviço de concessão de benefícios do INSS em Santos/SP negou o pedido por falta de amparo legal. Inconformado, o interessado interpôs recurso junto a JRPS, que negou provimento ao apelo.

4. Em seguida, o Segurado recorreu para o CRPS, o qual deu provimento ao recurso em 20 de novembro de 1991. A 3ª Turma do CRPS reconheceu, por unanimidade de votos, o direito do Recorrente à transformação da aposentadoria especial em aposentadoria excepcional de anistiado, nos termos da Lei nº 6.683/79.

5. O Setor de Recursos do INSS no Estado de São Paulo, tendo em vista parecer favorável da Consultoria da Procuradoria-Geral, acatou a decisão da CRPS e procedeu à transformação da aposentadoria especial em aposentadoria excepcional de anistiado.

6. O Grupo de Trabalho Revisão de Benefícios de Anistia, após análise do processo concessório da aposentadoria de anistiado do Sr. Waldemar Rodrigues de Oliveira, constatou que o Segurado já estava aposentado à época da sua destituição do cargo de representante sindical. Com isso, entendeu aquele grupo de trabalho inexistir suporte legal para a concessão do benefício excepcional de anistiado, remetendo à apreciação da Divisão de Legislação Especial.

7. O chefe da Divisão de Legislação Especial da Diretoria de Benefícios encaminhou o processo para a Procuradoria-Geral, onde foram emitidas as Notas Técnicas nº 228 e 343.

8. O processo veio para análise desta Consultoria Jurídica do MPAS em razão da existência de inúmeros casos semelhantes, tendo em vista a necessidade de uniformização do entendimento acerca da matéria.

9. Neste Ministério, o processo recebeu informações da Secretaria de Previdência Social, às fls. 66/74, que posicionou-se pela ilegalidade da concessão do benefício de anistiado, ressalvando, contudo, a incidência do art. 54, caput e parágrafos, da Lei nº 9.784/99, o qual prevê a decadência do direito da Administração rever seus atos que geraram efeitos favoráveis aos destinatários. Requer, ainda, o DRGPS da Secretaria de Previdência Social o esclarecimento, por parte desta Consultoria Jurídica, quanto a natureza do mencionado prazo legal, se decadencial ou prescricional.

É o relatório.

10. A questão não comporta maiores considerações quanto ao mérito do benefício de anistiado concedido ao Sr. Waldemar Rodrigues de Oliveira, posto que a pretensão de revisão do benefício ora sob enfoque encontra-se fulminada pelo instituto da decadência, nos termos do art. 54, caput e parágrafos, da Lei nº 9.784/99, conforme se demostrará a seguir.

11. A matéria relativa à decadência do direito da Administração de rever seus próprios atos é controvertida em nossa doutrina jurídica. Alguns doutrinadores entendem que a Administração não está sujeita a um prazo para anular seus atos, em virtude da indisponibilidade do interesse público. Para outros juristas, a estipulação de um prazo para a Administração rever seus próprios atos impõe-se em razão de um interesse público maior, consubstanciado na necessidade de estabilidade das relações jurídicas.

12. Entretanto, a matéria foi pacificada no âmbito federal com a edição da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que dispõe em seu art. 54, verbis:

"Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato."

13. Não resta dúvida que a transformação do benefício especial recebido pelo Segurado para a modalidade de aposentadoria excepcional de anistiado resultou em efeitos financeiros a ele favoráveis, pelo que impõe-se à sua anulação por parte da Administração o respeito ao prazo decadencial previsto no supra-citado dispositivo legal.

14. Esse mesmo entendimento foi adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, em caso análogo julgado pela Egrégia Primeira Seção no Mandado de Segurança nº 6566 - DF (processo nº 1999.00.84172-7), cujo acórdão publicado no DJ de 15 de maio de 2000, página 113, recebeu a seguinte Ementa:

Ementa

Processual Civil - Mandado de Segurança - Portuários - Anistia - Aposentadoria Excepcional do INSS - Cancelamento do Benefício -Decadência do Direito - Lei nº 9.784, de 29.01.99 e súmula 473 do STF.

- Após decorridos 5 (cinco) anos não pode mais a Administração Pública anular ato administrativo gerador de efeitos no campo de interesses individuais, por isso que se opera a decadência.

- Segurança concedida.

15. O caput, do art. 54, da Lei nº 9.784/99 ressalva os atos praticados com má-fé, cuja anulação não estaria sujeita ao prazo quinqüenal de decadência. Compulsando os autos, resta comprovada a ausência de má-fé na intenção manifestada pelo Segurado, pois ele tão somente pleiteou um benefício de que se entendia titular. Também não há notícia da manipulação de meios fraudulentos por parte do Interessado para a obtenção do benefício.

16. Passando à análise do prazo, têm-se que o seu termo inicial coincide com o momento do primeiro pagamento efetuado a favor do Sr. Waldemar Rodrigues de Oliveira, à título de aposentadoria excepcional de anistiado, nos termos do § 1º, do art. 54, da Lei nº 9.784/99. O primeiro pagamento foi realizado no dia 06 de dezembro de 1992, segundo informações prestadas pela DATAPREV. Portanto, decorridos mais de 09 anos, verifica-se a incidência do prazo decadencial do art. 54, restando fulminado o direito da Administração de rever a legalidade do benefício em tela.

17. A Secretaria de Previdência Social, em sua manifestação de fls. 66/77, solicitou o esclarecimento quanto ao prazo mencionado no art. 54 da Lei nº 9.784/99, se seria ele decadencial ou meramente prescricional.

18. A posição desta Consultoria é no sentido de que o prazo legal em debate tem natureza decadencial, conclusão a que se chega com fundamento em alguns critérios a seguir elencados.

19. A Lei nº 9.784/99, ao tratar do assunto, utiliza os termos "decai" e "decadência", no caput e no § 1º do art. 54, respectivamente. Embora tal observação pareça simplória num primeiro momento, das regras de experiência comum decorre que onde o legislador quis tratar de prescrição ele foi expresso, regulando os casos de interrupção e de suspensão aplicáveis aos prazos extintivos de direitos. É o caso, por exemplo, da Lei nº 9.873/99, que regula a prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, e trata, expressamente, em seus artigos 2º e 3º, dos casos de interrupção e suspensão do prazo prescricional previsto no art. 1º. Esta prática legislativa justifica-se na medida que seria temeroso deixar ao alvedrio da Administração fixar os termos de suspensão dos prazos prescricionais a ela impostos, sob pena de não se consagrar o fim a que se destina o instituto da prescrição, qual seja a estabilidade das relações jurídicas. A Lei nº 9.784/99 não faz referência a nenhum caso de interrupção ou suspensão do prazo previsto no art. 54, bem como, repita-se, utiliza o termo decadência para se referir a dito prazo extintivo.

20. Outro aspecto a embasar a posição adotada está nas razões de julgamento acolhidas pelo Colendo STJ no processo acima citado, o qual refere-se ao prazo do art. 54 pelo termo decadência, não deixando dúvidas quanto ao entendimento dos ilustres Ministros. Também a Autora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em sua obra "Direito Administrativo", trata o prazo do artigo 54 da Lei nº 9.784/99 como sendo decadencial para a Administração Pública.

21. Quanto ao aspecto doutrinário, os institutos da decadência e da prescrição distinguem-se, precipuamente, em razão dos direitos sobre os quais exercem seus efeitos extintivos. Alguns direitos são exercidos por iniciativa de apenas uma das partes, o titular do direito, que impõe e exige a submissão do obrigado aos seus efeitos legais. A atuação unilateral do titular do direito consubstancia o ato jurídico e seus efeitos. Sobre esses direitos, de cunho potestativo, incidem, em regra, os prazos extintivos de natureza decadencial. Por sua vez, a prescrição está afeta àqueles direitos para os quais o titular pode exigir de outrem a satisfação da pretensão protegida, ou seja, o obrigado tem o dever jurídico de agir ou de se abster para satisfazer o direito da parte titular do direito.

22. Nesse contexto, está claro que o direito da Administração rever seus atos está sujeito a um prazo decadencial, na medida que o seu exercício não exige a atuação por parte do administrado, mas tão somente impõe a ele a submissão aos efeitos da revisão decretada unilateralmente. É importante que não se confunda o direito de defesa do administrado com a sua atuação no sentido de satisfazer alguma pretensão da Administração. Embora seja permitido ao interessado defender se, é a Administração que age anulando ou não o ato sob revisão, conforme o seu entendimento acerca do caso.

23. Sob outro enfoque da matéria, têm-se que o instituto da prescrição, por definição, é a perda do direito de ação pelo decurso do prazo legal sem o seu exercício. A Administração Pública independe de Ação para anular os próprios atos, competindo ao agente responsável, ex officio, a apuração e anulação dos atos eivados de vícios de ilegalidade, nos termos da Súmula 473 do STF. Ora, estando a prescrição afeta ao direito de ação, e apenas por via reflexa atingindo o direito de fundo, resta claro que é decadencial o prazo máximo imposto à Administração para anular seus atos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários.

24. Enfim, cabe salientar que, conquanto o nosso ordenamento jurídico admita hipóteses de suspensão e interrupção da decadência, não se vislumbra a ocorrência destes fenômenos em relação ao prazo extintivo do art. 54 da Lei nº 9.784/99. Como observado anteriormente, a previsão de casos de interrupção e prescrição deve ser expressa na legislação pertinente, o que não se configura na Lei sob comento.

CONCLUSÃO

25. Ante o exposto, é o parecer pela impossibilidade de anulação de atos que importem efeitos favoráveis aos seus destinatários, após o decurso do prazo decadencial de 05 (cinco) anos, conforme previsto no art. 54 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiras de 1999.

À consideração superior.

Brasília, 11 de abril de 2001.

DANIEL DEMONTE MOREIRA
Assistente Jurídico da União

Aprovo.

À consideração do Consultor Jurídico.

Brasília, 11 de abril de 2001.

CARLOS AUGUSTO VALENZA DINIZ
Coordenador-Geral de Direito Administrativo
Substituto CJ

Aprovo.

À consideração do Senhor Ministro.

Brasília, 11 de abril de 2001.

ANTÔNIO GLAUCIUS DE MORAIS
Consultor Jurídico

Este texto não substitui a publicação original.