PARECER/CJ Nº 1.331 - DOU DE 01/06/1998
DESPACHO DO MINISTRO
Em 28 de maio de 1998
Aprovo.
Estou de acordo e submeto à elevada consideração de Vossa
Excelência o PARECER MPAS/CJ nº 1.331/98, da lavra da Dra. JANAÍNA ALVES ROCHA, a
respeito do tratamento legal dispensado às atividades exercidas em condições
especiais, conforme critérios estabelecidos pela Lei nº 9.032, de 28 de abril
de 1995, especialmente no que toca à ocorrência de direito adquirido à
aposentadoria especial para aqueles que já implementaram os requisitos
necessários para tanto, sob a égide da lei anterior.
Faço-o nos termos e para os fins do disposto nos incisos I e II do
art. 11 e art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993.
Brasília, 28 de maio de 1998.
José Bonifácio
Borges de Andrada
Consultor Jurídico
EMENTA:
Previdenciário. Aposentadoria Especial. Implementação dos requisitos. Advento
da Lei nº 9.032/95. Direito Adquirido. Com o advento da Lei nº 9.032, de 28.04.95,
o critério para a aposentadoria especial fixa-se na comprovação das condições
especiais prejudiciais à saúde ou à integridade física, bem como na efetiva
exposição aos agentes nocivos. Todavia, o segurado que preencheu os requisitos
para a concessão do benefício até 28.04.95, véspera da data de publicação da
Lei nº 9.032/95, possui o direito adquirido de obter a aposentadoria especial,
segundo o critério outrora vigente, qual seja, o da atividade profissional,
ainda que não haja requerido seu benefício. Súmula nº 359, do STF. Precedentes.
Trata-se de estudo sobre o tratamento legal dispensado às
atividades exercidas em condições especiais, conforme os critérios
estabelecidos pela Lei nº 9.032, de 28 de abril de 1995, especialmente no que
toca à ocorrência de direito adquirido à aposentadoria especial para aqueles
que já implementaram os requisitos necessários para tanto, sob a égide da lei
anterior.
2. Preliminarmente, faz-se oportuno esclarecer que a aposentadoria especial era concedida ao segurado que cumprisse as condições constantes da Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960 (Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS), que assim dispos, em seu art. 31:
Art. 31. A
aposentadoria especial será concedida ao segurado que, contando no mínimo 50
(cinquenta) anos de idade e 15 (quinze) anos de contribuições, tenha trabalhado
durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos pelo menos, conforme
a atividade profissional, em serviços que, para esse efeito forem considerados
penosos, insalubres ou perigosos, por Decreto do Poder Executivo.
3. O critério estabelecido por tal diploma legal, pressupondo a existência de serviços ou atividades profissionais classificadas como insalubres, penosas ou perigosas, foi delineado pelo quadro anexo, criado pelo Decreto nº 53.831, de 25 de março de 1.964, que regulamentou esta lei, tendo sido posteriormente tratado pelo Decreto nº 83.080, de 24 de janeiro de 1979. A respeito do tema, assim explanou a Secretaria da Previdência Social, através da Nota Técnica/SPS/Nº 017/98:
3. A aposentadoria especial foi
instituída pela Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960, para o segurado que
tivesse cinqüenta anos ou mais de idade e quinze anos de contribuição, além de
ter trabalhado durante quinze, vinte ou 25 anos, pelo menos, conforme a
atividade profissional, em serviços que fossem considerados penosos, insalubres
ou perigosos. O Decreto nº 53.831, de 25 de março de 1964, que regulamentou a
Lei nº 3.807/60, criou Quadro anexo em que estabelecia relação entre os
serviços e as atividades profissionais classificados como insalubres, perigosos
ou penosos, em razão da exposição do segurado a agentes químicos, físicos ou
biológicos, com o tempo de trabalho mínimo exigido, nos termos do art. 31 da
citada Lei. Determinava, ainda, que a concessão da aposentadoria especial
dependia de comprovação, pelo segurado, do tempo de trabalho habitual e
permanente prestado em serviços considerados insalubres, perigosos ou penosos,
durante o prazo mínimo fixado. (...)
8. O Regulamento dos Benefícios da
Previdência Social - RBPS, aprovado pelo Decreto nº 83.080, de 24 de janeiro de
1979, unificou os quadros dos dois Decretos citados anteriormente, criando os
Anexos I e II, que tratavam, respectivamente, da classificação das atividades
profissionais, segundo os agentes nocivos, e da classificação das atividades
profissionais, segundo os grupos profissionais, sendo que a inclusão ou
exclusão de atividades profissionais dos citados anexos seria feita por Decreto
do Poder Executivo, e as dúvidas sobre o enquadramento seriam resolvidas pelo
Ministério do Trabalho - MTb.
4. Tais critérios, relativos à concessão do benefício de
acordo com a atividade profissional, permaneceram em vigor com o advento da Lei
nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da
Previdência Social. O Decreto nº 611, de 21 de julho de 1992, ao regulamentar
esta lei, reiterou o disposto nos Anexos I e II, do Decreto nº 83.080/79 e no
Anexo do Decreto nº 53.831/64, conforme o disposto em seu art. 292, in
verbis:
Art. 292. Para efeito de
concessão das aposentadorias especiais serão considerados os Anexos I e II do
Regulamento dos Benefícios da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº
83.080, de 24 de janeiro de 1979, e o Anexo do Decreto nº 53.831, de 25 de
março de 1964, até que seja promulgada a lei que disporá sobre as atividades
prejudiciais à saúde e à integridade física.
5. Posteriormente, o critério utilizado para a concessão da aposentadoria especial foi substancialmente alterado com a edição da Lei nº 9.032, de 28 de abril de 1995, que modificou a redação do art. 57 e parágrafos, da Lei nº 8.213/91. Sobre o assunto, assim se manifestou a Secretaria da Previdência Social:
13. Com o advento da Lei nº 9.032, de
28 de abril de 1995, que alterou as Leis nº 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho
de 1991, a aposentadoria especial é concedida desde que o segurado:
a) cumpra a
carência de 180 contribuições mensais e tenha trabalhado sujeito a condições
especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física durante quinze, vinte
ou 25 anos, conforme dispuser a lei;
b) comprove o
tempo de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições
especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante o período
mínimo fixado;
c) comprove a
exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de
agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período equivalente
ao exigido para a concessão do benefício.
14. Deve ser ressaltado que a Lei nº
8.213/91, com a redação dada pela 9.032/95, ao determinar, no § 5º do art. 57,
que somente é passível de conversão proíbe a transformação de tempo de serviço
comum em especial, o tempo de trabalho exercido sob condições especiais que
sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade
física.
6. Com a nova redação dada ao caput deste artigo, foi suprimida a expressão "conforme a atividade profissional", critério até então vigente no ordenamento legal previdenciário. Isto é, com a nova redação dada ao art. 57, especialmente aos § § 3º e 4º, além do exercício da atividade, também tornou-se imprescindível a apresentação das provas das condições especiais prejudiciais à saúde ou à integridade física, bem como a exposição aos agentes nocivos. Eis a nova redação dos dispositivos em comento:
Art. 57. A
aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta
Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou
25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei.
..............................................................................................................................
§ 3º A concessão da aposentadoria
especial dependerá de comprovação pelo segurado, perante o Instituto Nacional
do Seguro Social - INSS, do tempo de trabalho permanente, não ocasional nem
intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade
física, durante o período mínimo fixado.
§ 4º O segurado deverá comprovar, além
do tempo de trabalho, exposição aos agentes nocivos químicos, físicos,
biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade
física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do benefício.
§ 5º O tempo de trabalho exercido sob
condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde
ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de
trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo
Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de
qualquer benefício.
............................................................................................................................
7. Wladimir Novaes Martinez, in "Comentários à Lei Básica da Previdência Social", LTr, 3 ed, São Paulo, 1995, reportando-se ao tema, assim esclarece (p. 309 e 310):
O dispositivo apresenta pequena
discrepância em relação à versão anterior. Menciona "condições especiais
que prejudiquem a saúde ou a integridade física", enquanto a Lei nº
8.213/91 falava em "conforme a atividade profissional, sujeito a condições
especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física." Aparentemente
são as condições de trabalho de cada indivíduo e não a atividade profissional
globalmente considerada, as determinantes do benefício (...)
8. Convém ressaltar o entendimento exarado por esta
Consultoria Jurídica no mesmo sentido no PARECER MPAS/CJ nº 233, de 21/08/95,
segundo o qual A lei nº 9.032, de 1995, liquidou de vez com o critério de
aposentadoria especial por categoria profissional e o submete agora ao
requisito da efetiva exposição do trabalhador à atividade que lhe seja
realmente prejudicial à saúde (nova redação do art. 57, da Lei nº 8.213, de
1991)...
9. Por fim, com a edição do Decreto nº 2.172, de 05 de março de 1997, que aprovou o Regulamento dos Benefícios da Previdência Social ora vigente, foi fixada, em seu Anexo IV, a relação dos agentes nocivos, para fins de concessão da aposentadoria especial.
10. No que concerne à vigência dos Decretos nºs 53.831/64 e
83.080/79, faz-se mister trazer à colação o esclarecimento fornecido pela
Secretaria da Previdência Social: (...) Dessa forma, de 29 de abril de 1995
(data da publicação da Lei nº 9.032/95) até 5 de março de 1997 (data do Decreto
nº 2.172/97), permaneceu em vigor a relação dos agentes nocivos constantes do
Anexo I do Decreto nº 83.080/79 bem como parte do Quadro anexo ao Decreto nº
53.831/64 (item 1.0.0.- Agentes). Da mesma forma, ficou revogado o Anexo II do
Decreto nº 83.080/79 e parte do Anexo do Decreto nº 53.831/64 (item 2.0.0. -
Ocupações), que estabeleciam codificações para as categorias profissionais, em
face de ter sido extinta pela Lei nº 8.213/91, com a redação dada pela Lei nº
9.032/95, a concessão da aposentadoria especial por categoria profissional.
11. Tendo em vista estas considerações, especialmente no que diz respeito ao advento da Lei nº 9.032/95, é necessário levantar a questão atinente à existência do direito adquirido para quem havia completado o tempo de serviço até 28.04.95, véspera da data de publicação desta lei, ou se será aplicado este diploma legal de imediato, mesmo em se tratando de tempo de trabalho exercido em época anterior ao seu advento, posto que o § 5º do art. 57 vedou a possibilidade de conversão do tempo de serviço comum em especial, a menos que haja a efetiva exposição a agentes nocivos que prejudiquem o indivíduo.
12. O exame do direito adquirido, respaldado pelo ordenamento jurídico ora vigente, foi assim explicitado pelo texto "Reforma Administrativa e Direito Adquirido", da lavra do Assessor Especial do Ministério da Administração e Reforma do Estado, Paulo Modesto, in Papers da Reforma (Publicações do MARE):
A Constituição Federal enuncia no art.
5º, inciso XXXVI: "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada". Mas não define a extensão e o
conteúdo desses conceitos jurídicos.
A Lei de Introdução ao Código Civil (DL
4.657/42, com as alterações produzidas pela Lei nº 3.238/57), entretanto,
dispõe:
Art. 6º A lei em vigor
terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito
adquirido e a coisa julgada.
................................................................................................................................
§ 2º Consideram-se adquiridos assim os
direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo
começo de exercício tenha termo prefixo, ou condição preestabelecida
inalterável, a arbítrio de outrem.
13. Com efeito, o princípio do direito adquirido é fonte primordial no âmbito do Direito Previdenciário. Rubens Limongi França (in "Direito Intertemporal Brasileiro", RT, São Paulo, 1973, p. 432), define-o como conseqüência de uma lei, por via direta ou por intermédio de fato idôneo; conseqüência que, tendo passado a integrar o patrimônio material ou moral do sujeito, não se fez valer antes da vigência de lei nova sobre o mesmo objeto.
14. No que concerne especificamente às prestações previdenciárias, é necessário, portanto, tê-las requerido ou recebido, ou tão-somente ter reunido os pressupostos para tanto.
15. O art. 102, da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pela Lei nº 9.528, de 10 de dezembro de 1997, dá um exemplo feliz disso, a respeito da perda da qualidade de segurado, a qual implica caducidade dos direitos inerentes a essa qualidade. O § 1º deste artigo, incluído pela Lei nº 9.528/97, resguarda o direito de quem integraliza os requisitos legais para a concessão do benefício, nestes termos:
Art. 102. A perda da
qualidade de segurado importa em caducidade dos direitos inerentes a essa
qualidade.
§ 1º A perda da qualidade de segurado
não prejudica o direito à aposentadoria para cuja concessão tenham sido
preenchidos todos os requisitos, segundo a legislação em vigor à época em que
estes requisitos foram atendidos.
16. Acrescente-se, inclusive, que o Superior Tribunal de Justiça lavrou acórdão sobre o artigo supramencionado, que restou assim ementado:
Resp. - Previdenciário - Segurado -
Aposentadoria - Pensão - "A perda da qualidade de segurado, após o
preenchimento de todos os requisitos exigíveis para a concessão da
aposentadoria, ou pensão não importa em extinção dos direitos a esses
benefícios" (Lei nº 8.213/91, art. 102). Norma declaratória. Reafirma
direito adquirido. (Resp nº 122055-97/SP, Relator o. em. Ministro Luiz Vicente
Cernicchiaro. Publicado in D.J. de 27.10.97).
17. Ressalta-se, portanto, que o objetivo do legislador ordinário fundamenta-se na proteção ao direito que o segurado adquiriu, em virtude do cumprimento de todos os pressupostos necessários para tanto.
18. Por outro lado, a lei nova há de ser aplicada erga omnes, haja vista seu caráter de ordem pública, para aqueles que ainda não implementaram tais ou quais condições para a aquisição de um direito. Para estes, resta configurada uma mera expectativa de direito, não protegida pelo véu da intangibilidade, tal como ocorre com o direito adquirido.
19. Em termos práticos, o segurado que trabalhou por mais de 25 anos em atividades profissionais consideradas insalubres ou perigosas até 28 de abril de 1995, véspera da data de publicação da lei nº 9.032/95, possui o direito de obter a aposentadoria especial, segundo o critério reinante anteriormente, qual seja, o da atividade profissional. Tal regra também é admissível ao segurado que trabalhou alternadamente em atividade comum e sob condições especiais, sendo aplicável a conversão de que tratava o § 3º do art. 57, da Lei nº 8.213/91, segundo a tabela de conversão constante do art. 64, do Decreto nº 611/92.
20. Ainda que o segurado não haja requerido seu benefício após 29.04.95, seu direito permanece incólume, posto que preexistente à lei, porém não materializado através do requerimento do benefício.
21. Tal matéria, inclusive, encontra-se pacificada na Corte Suprema, consubstanciada na Súmula nº 359, cujo teor é o seguinte:
Ressalvada a revisão prevista em lei,
os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o
militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários.
22. Tema constante no âmbito dos Tribunais Superiores, o Supremo Tribunal Federal já discutia a questão em épocas pretéritas, cuidando de leis outras que alteravam o tratamento dado à aposentadoria ao longo dos anos, mas sempre levantando o fundamento contido no princípio do direito adquirido. Eis um exemplo:
Aposentadoria. Direito adquirido. Se,
na vigência da lei anterior, o funcionário preenchera todos os requisitos
exigidos, o fato de, na sua vigência, não haver requerido a aposentadoria não o
faz perder o seu direito, que já havia adquirido. Embargos recebidos. Alteração
da Súmula 359 para se suprimirem as palavras "inclusive a
apresentação do requerimento, quando a inatividade for involuntária.
(Embargos no Recurso Extraordinário nº 72.509/PR, Relator o. em. Ministro Luiz
Gallotti Julgado em 14.02.1973).
23. Faz-se mister ressaltar alguns dos argumentos exposados pelo relator, ao proferir o voto do acórdão supratranscrito, que embasam a tese aqui demonstrada:
A simples circunstância de não haver o
titular exercido o direito que lhe competia não subtrai a este a qualidade de
direito adquirido. (...)
Um direito já adquirido não se pode
transmudar em expectativa de direito, só porque o titular preferiu continuar
trabalhando e não requerer a aposentadoria antes de revogada a lei em cuja
vigência ocorrera a aquisição do direito. Expectativa de direito é algo que
antecede à sua aquisição; não pode ser posterior a esta.
Uma coisa é a aquisição do direito;
outra, diversa, é o seu uso ou exercício. Não devem as duas ser confundidas. E
convém ao interesse público que não o sejam, porque, assim, quando pioradas
pela lei as condições de aposentadoria, se permitirá que aqueles eventualmente
atingidos por ela, mas já então com os requisitos para se aposentarem de acordo
com a lei anterior, em vez de o fazerem imediatamente, em massa, como costuma
ocorrer, com grave ônus para os cofres públicos, continuem trabalhando, sem que
o Tesouro tenha de pagar, em cada caso, a dois; ao novo servidor em atividade e
ao inativo.
24. Ademais, a orientação nos Tribunais Superiores têm-se pautado nesse sentido, citando-se como exemplo os seguintes acordados:
Previdência Social. Aposentadoria
especial. Cumprimento de requisitos na vigência da Lei 5.890, de 1973. Direito
adquirido.
Se os autores preencherem todos os requisitos para aposentadoria especial na vigência da lei 5.890/73, a circunstância de não a haverem requerido na sua vigência não os despojou desse direito.
Recurso extraordinário conhecido e
provido (RE nº 96774/SP, Relator o. em. Ministro Francisco Rezek.
Publicado in D.J. de 24.06.83).
Constitucional. Administrativo. Recurso
em Mandado de Segurança. I - Anulação de decreto municipal que deferiu
aposentadoria proporcional a professor, baseado em lei municipal derrogada pela
Constituição vigente. II - preenchidos os requisitos para aposentadoria, na
vigência da lei revogada, o fato da mesma não ter sido requerida, na sua
vigência, não despoja esse direito. III - Recurso provido, a fim de que seja
assegurado o direito, nos termos da lei municipal, n. 1.350/88. IV - Recurso a
que se dá provimento. (ROMS nº 3079/SE, Relator o. em. Ministro Pedro Acioli.
Publicado in D.J. de 19.09.94).
Previdência Social - Aposentadoria por
velhice - Condições gerais - Decreto n. 83.080/79 (Art. 46). 1. A aposentadoria
por velhice, sob as alvissaras de indeclinável obrigação da seguridade social,
presente o requisito básico do implemento da idade, constitui direito da
cidadania, no caso, inclusive, ressoando forte a recomendação do art. 6º, Lei
de Introdução ao Código Civil. 2. Demonstrado o adimplemento da idade é devida
a aposentadoria. 3. Recurso provido. (Resp nº 22274-92/SP, Relator o. em.
Ministro Luiz Pereira. Publicado in D.J. de 26.09.94).
25. Com base na argumentação acima exposta, a conclusão a que se permite chegar é a de que a Lei nº 9.032/95 representa um marco para a aposentadoria especial. Isto é, até a data anterior à sua vigência (28.04.95), prevalecia o critério de concessão da aposentadoria especial conforme a atividade profissional, caso o segurado houvesse preenchido os requisitos para tanto, mesmo se não requerido o benefício, posto estar configurado o direito adquirido.
26. Por outro lado, não completadas as condições para a aposentadoria especial até esta data, conforme as leis até então regentes, ele será então regido pelo novo critério estabelecido pela Lei nº 9.032/95, com a efetiva exposição a agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, não mais cabendo a conversão do tempo pela simples comprovação da atividade profissional exercida, vez que havia apenas uma expectativa de direito.
27. Assim, desde 29.04.95, não cabe mais o enquadramento das categorias profissionais nos Decretos nºs 53.831/64 e 83.080/79 para efeito de conversão do tempo de serviço especial em comum, pois faz-se necessária a comprovação dos agentes nocivos constantes do Anexo IV do RBPS, aprovado pelo Decreto nº 2.172/97, ressalvado, é claro, o direito adquirido dos segurados que já implementaram as condições para a obtenção do benefício.
É o que parece, s.m.j.
À consideração superior.
Brasília, 26 de maio de 1998.
Janaína Alves Rocha
Chefe da 1ª Divisão de Assuntos Jurídicos
De acordo.
À consideração do Sr. Consultor Jurídico.
Brasília, 26 de maio de 1998.
Antônio Glaucius de Morais
Procurador Autárquico
Coordenador-Geral de Direito Previdenciário
AVOCATÓRIA MINISTERIAL
REFERÊNCIA :
Processo nº 35095.000181/95-91 (CRPS nº 3507980).
INTERESSADO : José Gonçalves Rabelo.
EMENTA: Direito
Previdenciário. Benefício. Certidão de Tempo de Serviço Rural. Ausência de
prova. Contagem recíproca. Precedente no STF (ADI nº 1.664-0). A comprovação de
que o genitor do interessado foi possuidor de terras rurais, por si só, não
constitui sequer início de prova material. O Supremo Tribunal Federal
consolidou entendimento de que, em se tratando de contagem de recíproca de
tempo de serviço público mister é a comprovação do recolhimento de contribuição
previdenciária do período a ser averbado. Decisão: Visto o processo em que é
interessada a parte acima indicada. Com fundamento no Parecer/CJ/Nº 1327/98, da
Consultoria Jurídica deste Ministério, que aprovo, avoco o presente processo
para reformar o acórdão nº 3.832/95 da 1ª Turma de Juntas no Mato Grosso do Sul
- TJ/MS da 14ª Junta de Recursos da Previdência Social em São Paulo - JRPS/SP,
restabelecendo, via de conseqüência, o ato de indeferitório do pedido de
Certidão de Tempo de Serviço Rural de José Gonçalves Rabelo.
AVOCATÓRIA MINISTERIAL
REFERÊNCIA : Processo nº 35328.001535/94-15 (CRPS Nº 05463580).
INTERESSADO : JOVINO ANTÔNIO FRANCISCO.
EMENTA: Previdenciário
- Benefício - Auxílio-Suplementar cumulado com aposentadoria especial -
Impossibilidade da acumulação dos dois benefícios. Restituição aos cofres
públicos dos valores recebidos indevidamente. Reforma da decisão do CRPS.
Decisão: Visto o processo em que é interessada a parte acima indicada. Com
fundamento no Parecer/CJ/Nº 1330/98, da Consultoria Jurídica deste Ministério,
que aprovo, avoco o presente processo para reformar o acórdão nº 870/97, da 11ª
Junta de Recursos do Rio de Janeiro, e restabelecer o ato da Inspetoria-Geral
da Previdência Social que cessou o auxílio-suplementar de JOVINO ANTÔNIO
FRANCISCO, devendo o mesmo restituir ao erário os valores recebidos
indevidamente entre 18 de fevereiro de 1992 a 19 de abril de 1994. PUBLIQUE-SE.
WALDECK ORNÉLAS
Este texto não substitui a publicação original.