PARECER/MPAS/CJ Nº 932, DE 17 DE JULHO DE 1997

Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado,

Aprovo, Publique-se.

Em, 28 de Julho de 1997.

REINHOLD STEPHANES

Estou de acordo e submeto à elevada consideração de Vossa Excelência o Parecer do Dr. Antônio Glaucius de Morais, Coordenador-Geral de Consultoria Jurídica deste Ministério, a respeito da possibilidade de averbação, em mais de um órgão público, da certidão de tempo de serviço expedida pelo Instituto Nacional do Seguro Social. Faço-o nos termos e para os fins do disposto nos arts. 11.II e III, e 42 da Lei Complementar nº. 73, de 10 de fevereiro de 1993.

È o que parece, sub. Censura.

Brasília, 28 de julho de 1997.

José Bonifácio Borges de Andrada

Consultor Jurídico

EMENTA
PREVIDÊNCIA SOCIAL - CERTIDÃO DE TEMPO DE SERVIÇO AVERBAÇÃO EM MAIS DE UM ÓRGÃO PÚBLICO - INEXISTÊNCIA DE FRACIONAMENTO - ACUMULAÇÃO LÍCITA DE BENEFÍCIOS POR FORÇA CONSTITUCIONAL - POSSIBILIDADE - INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO DO ARTIGO 96 DA LEI Nº 8.213, DE 1991 E DO ARTIGO 187, INCISO II, DO DECRETO Nº 2.172, DE 1997 - INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 37, XVI, 95, § único, I E 128, § 5º, II, "D", TODOS DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, com base na alínea "a", do inciso II, do art. 187, do Decreto nº. 2.172, de 05 de março de 1997, abaixo transcrito. Vem indeferindo o fornecimento de Certidão de Tempo de Serviço - CTS, com vista à averbação de períodos distintos em órgãos públicos diversos quando possível a acumulação de benefícios em outro regime de previdência social:

Art. 187. O tempo de serviço público ou de atividade remunerada vinculada ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS pode ser provado com certidão fornecida:

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II - pelo setor competente do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, relativamente ao tempo de serviço prestado em atividade vinculada ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS, observadas as seguintes disposições:

a) a certidão deverá abranger o período integral de filiação à previdência social, não se admitindo o seu fornecimento para períodos fracionados.

2 - Com a devida vênia, o fornecimento de CTS para averbação em mais de um órgão público com o fim de obter aposentadorias de cargos constitucionalmente acumuláveis, não fere a legislação previdenciária em vigor em relação a exigência do período integral de filiação no Regime Geral de Previdência Social - RGPS na CTS, consoante passo a demonstrar.

3 - Com o fim de adequar o dispositivo do Decreto nº. 2.172, de 1997, em exame, à norma constitucional e, em conseqüência, salvar a sua validade e eficácia, para que não sucumba pelo vício insanável da inconstitucionalidade, passaremos a interpretá-lo conforme a Constituição da República.

4 - Sobre essa hipótese de exegese o professor GILMAR FERREIRA MENDES, assim se manifestou:

Oportunidade para interpretação conforme à Constituição existe sempre que determinada disposição legal oferece diferente possibilidade de interpretação, sendo algumas delas incompatíveis com a Constituição.

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Não raro afirma o Bundesverfassungsgericht a compatibilidade de uma lei com a Constituição, procedendo à exclusão das possibilidades de interpretação consideradas inconstitucionais.

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A admissibilidade da interpretação conforme à constituição é justificada pela doutrina e jurisprudência de forma diferenciada. Um importante argumento que confere validade à interpretação conforme a Constituição é o princípio da unidade da ordem jurídica.

(Einheit der Rechtsordnung) que considera a constituição como contexto superior (Vorrangiger Kontext) das demais normas. As leis e as normas secundárias devem ser interpretadas, obrigatoriamente, em consonância com a Constituição. Dessa perspectiva, a interpretação conforme á Constituição configura uma subdivisão da chamada interpretação sistemática.

Ressalta-se assim, a dupla função desempenhada pela "expressão literal" (Wortlaut) do texto normativo: "sua plurissignificatividade constitui a base que permite separar interpretações compatíveis com a Constituição daquelas que se mostram com ela incompatíveis: a expressão literal do texto configura, por outro lado, um limite para a interpretação conforme á Constituição". As "decisões fundamentais do legislador", as suas valorizações e os objetivos por ele almejados estabelecem também um limite para a interpretação conforme a Constituição. Não se deve conferir uma lei com sentido inequívoco significação contrária, assim como não se devem falsear os objetos pretendidos pelo legislador.

4. Nesse sentido, ensina o professor CELSO BASTOS que:

Se por via de interpretação, pode chegar-se a vários sentidos para a mesma norma, é muito compreensível - uma vez que colabora de forma decisiva para a economia legislativa - que se venha a adotar como válida a interpretação que compatibilize a norma com a Constituição.

Temos, pois, por força deste princípio de interpretação conforme a Constituição, que se deve, dentro possível, elastecer ou restringir a norma de molde a torná-la harmônica com a Lei Maior. Na verdade, esta interpretação conforme a Constituição vai além da escolha entre vários sentidos possíveis e normais de qualquer preceito, para distender-se até o limite da inconstitucionalidade. Aqui, tenta-se encontrar neste espaço, um sentido que embora não o mais evidente seja aquele sem o qual não há como ter-se a lei compatibilizada com a Constituição".

5 - Com fundamento nessa hermenêutica constitucional afastamos a eventual existência de vício de inconstitucionalidade do art. 187, Decreto nº. 2.172 de 1997, considerando a exceção à vedação de acumulação de cargos públicos, hipótese essa a nosso ver, não prevista pelo citado dispositivo.

6. - A Constituição da República de 1988, em memória das constituições passadas, estabelece exceções ao princípio da inacumulabilidade remunerada de cargos públicos, no inc. XVI, do art. 37, no inc. I; do parágrafo único do art. 98 e na alínea "d", do inc. II, do § 5º., do art. 128 in verbis:

Art. 37 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos exceto quando houver compatibilidade de horários.

a///////) a de dois cargos de professor;

b///////) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c///////) a de dois cargos privativos de médico.

Art. 95. Os juizes gozam das seguintes garantias:

Parágrafo único. Aos juizes é vedado:

I - exercer ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério:

Art. 128. O Ministério Público abrange:

§ 5º ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

II - as seguintes vedações:

d) exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função pública, salvo uma de magistério;

7 - Sendo possível o exercício simultâneo de cargos públicos pela norma constitucional, temos por lícita a acumulação desses proventos quando na inatividade, cujo benefício está amparado pelo plano de seguridade social dos servidores civis da União.

8 - Deve-se esclarecer que essa acumulação não é contrariada pelo disposto no inciso II, do art. 124, da Lei nº. 8.213, de 24 de julho de 1991, que veda o recebimento de mais de uma aposentadoria, por se tratar de regime previdenciário diverso.

9 - Assim, analisando um caso em tese, em face do disposto no parágrafo segundo do art. 202, da Carta Política de 1988, abaixo transcrito, consideremos que determinado segurado tenha durante certo período exercido atividades vinculadas obrigatoriamente ao Regime Geral de Previdência Social, ou seja, uma de professor e outra técnica, desde que não tenham sido exercidas na mesma época:

Art.202 ...............................................................................................................................................

§ 2º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.

10 - Possuindo esse segundo tempo de serviço no RGPS, onde exerceu em períodos diversos mais de uma atividade, nesse caso uma de professor e outra técnica. Os períodos de cada atividade poderão ser averbados no Órgão público que melhor lhe convier, conforme o direito, se for possível a acumulação de cargos.

11 - Desse modo, poderá o segurado averbar o tempo de exercício de atividade de professor no órgão que atualmente exerce a mesma atividade, e em relação à atividade técnica no órgão cuja atividade não está sujeira a aposentadoria especial se for o caso.

12 - Pergunta-se esse procedimento não violaria a alínea "a", do inciso II do art. 187 do Decreto nº. 2.172 de 1997? A resposta nesse caso seria negativa.

13 - Essa Certidão de Tempo de Serviço seria única, onde constaria o período integral de vinculação no RGPS, diferenciando-se das demais, no tocante à indicação de mais de um órgão de lotação para sua averbação, cujos períodos seriam indicados pelo INSS a pedido da parte interessada, sempre que for possível a acumulação de benefícios pelo Regime de Previdência a que pertence o segurado.

14 - Quanto ao fracionamento, esse só ocorre quando o segurado não se desvincula do Regime Geral, ou seja, utiliza determinado período em um regime e deixa outro no Regime Geral. Não pode o segurado que solicita Certidão de Tempo de Serviço deixar período vinculado ao Regime Geral, se ocorrer essa hipótese, temos o fracionamento, não da certidão, mas do vínculo, o que não é de se admitir.

15 - No caso em exame, o segurado perderá totalmente o vínculo com o Regime Geral, ou seja, todo o período de filiação será indicado na Certidão de Tempo de Serviço.

16 - A indicação de mais de um órgão para a averbação de períodos específicos vinculados ao Regime Geral de Previdência Social não é hipótese de fracionamento de vínculo no RGPS, haja vista que não existirá mais vínculo do segurado com o Instituto Nacional do Seguro Social.

17 - No caso, em tese, que colocamos para exame, o segurado utilizaria os períodos em que exercia a atividade de professor no órgão que exerce atualmente essa atividade e, concomitantemente o restante do período no órgão técnico possibilitando assim a aposentadoria desse segurado, caso queira em ambas atividades em decorrência da possibilidade de acumulação das atividades no serviço público por força constitucional.

18 - Em conclusão, com base nestes argumentos, entendemos s.m.j. que há o dever constitucional de expedição de certidão constando os períodos integrais de vinculação ao RGPS sem vinculá-la a averbação a um único órgão público justamente porque a Constituição em razão da contagem recíproca garante a averbação para a contagem de tempo em mais de um cargo podendo ocorrer que estes cargos não sejam nem no mesmo órgão, ou ainda na mesma unidade federativa.

19 - Ressalto por fim, que não ocorrerá neste caso, a utilização dúplice de tempo de serviço tendo em vista a indicação expressa dos períodos e dos órgãos em que deverão ser averbados.

20 - Do exposto, a nossa opinião é no sentido de que, na hipótese de acumulação constitucionalmente permitida, os períodos sucessivos de tempo de serviço obtidos no RGPS poderão ser acrescidos em parte ao tempo já exercido em um e em parte acrescida ao de outro cargo público exercidos simultaneamente, desde que o período de averbação em um não seja averbado novamente em outro cargo.

21. - Disto resulta, que para que isto possa ocorrer deverá o INSS emitir certidão discriminando os períodos distintos e não simultâneos que serão averbados e em qual órgão, admitindo-se no máximo dois órgãos públicos, com o que também fica preservado o cumprimento, por parte do INSS, do disposto na alínea "b", do inciso XXXIV, do art. 5º. Da Constituição da República.

À consideração superior.

Brasília, 17 de julho de 1997.

ANTÔNIO GLAUCIUS DE MORAIS

Coordenação-Geral de Consultoria Jurídica

Este texto não substitui a publicação original.